Isabel Schäfer, Freie Universität Berlin
Dorothée Schmid, Ifri/IEP Paris
In Überlegungen zur europäischen Außenpolitik stellt sich die Frage nach dem deutsch-französischen Motor fast zwangsläufig. Die spektakulärste gegenseitige Solidaritätsbekundung fand im Frühjahr 2003 statt, als das Tandem Schröder-Chirac sich gemeinsam gegen die amerikanische Intervention im Irak aussprach.
Im Nahen Osten teilen Frankreich und Deutschland bestimmte Interessen. Deutschland und Frankreich bewerten den israelisch-palästinensischen Konflikt aber von Grund auf sehr unterschiedlich. Unter Außenminister Joschka Fischer hatte die deutsche Diplomatie einige Initiativen unternommen, während Frankreich sich in dieser Frage seit einiger Zeit eher auf dem Rückzug befindet. Inwiefern sind die Positionen beider Länder divergent oder komplementär? Könnten sie die Basis für eine gemeinsame Initiative im europäischen Rahmen bieten?
1. Die deutsch-französische Hypothese im Nahen Osten
Die diplomatische Zusammenarbeit hat sich eigentlich sehr bewährt
Die deutsch-französischen Beziehungen sind ein konstanter Parameter in der Konzeption und der Umsetzung der Außenpolitiken beider Länder. Während der Feierlichkeiten 2003 anlässlich des 40. Jahrestages des Elysée-Vertrags, erinnerten Jacques Chirac und Gerhard Schröder daran, dass die Annäherung der Diplomaten weiterhin beabsichtigt ist. Auf der gemeinsamen deutsch-französischen Agenda stehen zahlreiche Treffen mit dem Ziel, die deutschen und französischen Positionen zu zentralen Fragen der internationalen Politik zu harmonisieren.
Der Informationsaustausch stellt nur die erste Ebene der Zusammenarbeit dar. Darüber hinaus wurden konkrete Austauschmechanismen zwischen Quai d’Orsay und Auswärtigem Amt eingerichtet: gegenseitige Verpflichtung zum Erlernen der Sprache des Anderen, Mobilität des Personals zwischen beiden Ländern (auch zwischen den Botschaften im Ausland), regelmäßige Kommunikation zwischen den für die gleichen Bereiche zuständigen Beamten, gemeinsame Arbeitstreffen. Beide Außenministerien versuchen ihre Positionen zu bestimmten Fragen zu koordinieren, was jedoch nur möglich ist, wenn sich deutsche und französische Interessen überschneiden. Im September 2004 wurde während eines Botschaftertreffens die Region des Nahen und Mittleren Ostens als ein privilegierter Bereich der deutsch-französischen Abstimmung benannt.
Trotz der offiziellen Absichtserklärungen lässt sich beobachten, dass die politischen Handlungsrahmen Frankreichs und Deutschlands im Nahostkonflikt sehr beschränkt sind und eine gemeinsame Arbeit in Israel und in den besetzten Gebieten nur schwer möglich ist. Die Positionen und Reaktionen Deutschlands und Frankreichs gegenüber dem israelisch-palästinensischen Konflikt definieren sich je nach Zustand der Beziehungen zu den Konfliktparteien.
Die Grenzen des deutsch-französischen Motors im Nahen Osten
Während die Bereitschaft zu einer deutsch-französischen Zusammenarbeit in den Ministerien und Administrationen in Berlin und Paris groß ist, so ist sie in Israel und in den palästinensischen Gebieten vergleichsweise geringer. Die Koordination deutscher und französischer Positionen gegenüber den Konfliktparteien gestaltet sich in der Praxis sehr schwierig. Die sonst üblichen Mechanismen der deutsch-französischen Zusammenarbeit funktionieren hier nicht. Die diplomatischen Vertretungen beider Länder in Israel und in den palästinensischen Gebieten haben keinen regelmäßigen Kontakt zueinander und begegnen sich gegenseitig sogar eher mit Misstrauen. Die deutsche Diplomatie ist sehr eingeschränkt durch ihre besonderen Beziehungen zu Israel; sie verfügt zwar über einen privilegierten Zugang zu israelischen Machtkreisen, aber ihre Möglichkeiten Stellung zum Konflikt zu beziehen sind eingeschränkt. Die streckenweise angespannten Beziehungen Frankreichs zu Israel positionieren die französischen Diplomaten in Tel Aviv und im Generalkonsulat in Jerusalem in eine Situation des Abwartens und der politischen Zurückhaltung. Das politische und repräsentative Gewicht Frankreichs gegenüber den Palästinensern wird als eindeutig größer wahrgenommen. Französische Diplomaten äußern sich pessimistisch über die Frage nach einer regelmäßigen Zusammenarbeit mit ihren deutschen Kollegen, während sich deutsche Diplomaten in gewisser Weise isoliert fühlen. Einzig nennenswertes positives Beispiel der deutsch-französischen Zusammenarbeit vor Ort ist die Gründung eines gemeinsamen Kulturinstituts in Ramallah im Juni 2004, das aus einem Goethe Institut und einem Centre culturel français entstand. Die Initiative wurde in Paris und Berlin wohlwollend aufgenommen, wenn auch vereinzelte französische Stimmen befürchten, dass es politisch nicht opportun sei, in den palästinensischen Gebieten eine solche Nähe zu Deutschland zu demonstrieren. Darüber hinaus stehen Deutschland und Frankreich eher in Konkurrenz, insbesondere was die wirtschaftliche Kooperation mit Israel und die Entwicklungszusammenarbeit mit den Palästinensern angeht.
1. Komplementäre Ansätze im europäischen Kontext?
Seit über dreißig Jahren beziehen die Europäer Stellung zum israelisch-palästinensischen Konflikt. Aber die verschiedenen EU-Mitgliedstaaten beteiligen sich nicht gleichermaßen an der Ausformulierung einer gemeinsamen Position. In Brüssel unterscheidet man, nach Einschätzung eines europäischen Diplomaten, drei Arten von Akteuren, die sich regelmäßig zum israelisch-palästinensischen Konflikt äußern: „Deutschland, Frankreich und die Transatlantiker.“
Die klassischen Positionen Deutschlands und Frankreichs in Brüssel
Die Positionen, die Frankreich und Deutschland im europäischen Rahmen vertreten, entsprechen in den meisten Fällen den nationalen Präferenzen. Deutschland übernimmt die Rolle des israelischen Nachrichtenüberbringers in den europäischen Institutionen, vertritt aber gleichzeitig eine politische Mainstream-Position im Rat, die dem traditionellen deutschen Diskurs der Ausgewogenheit entspricht. Das Anliegen Fischers war es, weder nationale Alleingänge zu unternehmen, noch systematisch Israels Interessen zu verteidigen. Deutschland verfolgt einen eher technisch und pragmatisch orientierten Kurs und ist bemüht, jedwede politische Entgleisung zu vermeiden.
Deutsche und französische Divergenzen werden in bestimmten Fragen sichtbar, doch zu offenen politischen Auseinandersetzungen kommt es nie. Beide Länder befürworteten bislang die finanzielle Unterstützung der palästinensischen Autonomiebehörde und betrachten diese als eine notwendige Etappe auf dem Weg zur Konsolidierung der Institutionen eines zukünftigen palästinensischen Staates. Unterschiedliche Ansichten bestehen über die Ziele dieser Hilfe: Deutschland insistiert auf der notwendigen Reform der PA, für Frankreich steht die politische Unterstützung der Palästinenser im Vordergrund. Angesichts der Wahlsiegs der Hamas wird die finanzielle Unterstützung nun in beiden Ländern neu überdacht.
Ein konsensfördernder Rahmen
Im Vergleich zur zögerlichen Zusammenarbeit in Israel und den palästinensischen Gebieten funktioniert die deutsch-französische Zusammenarbeit in Brüssel eher gut. Die Diplomaten der Ständigen Vertretungen beider Länder treffen sich regelmäßig und bereiten gemeinsam Sitzungen vor. Die Außenminister tauschen sich vor dem Ministerrat informell über wichtige Fragen der Tagesordnung aus. Ziel ist es öffentliche Divergenzen zu vermeiden und sich die Arbeit zu teilen. Diese generellen Prinzipien werden auch auf die Behandlung des israelisch-palästinensischen Konflikts angewendet.
Das deutsch-französische Tandem hat zu einigen zentralen Fortschritten der EU-Nahostpolitik beigetragen. Die Ausarbeitung der Roadmap ist hierfür ein gutes Beispiel. Der ursprüngliche 7-Punkte-Plan von Joschka Fischer wurde von den Europäern aufgenommen, zu einem konsensfähigen Dokument umformuliert, das dann als Arbeitsbasis für das Nahostquartett diente. Zum Schluss ist es ein wirklich europäisches Dokument geworden, von dem heute jeder vergessen hat, dass es nicht amerikanisch ist. Die Umsetzung der Roadmap kann allerdings nur in Zusammenarbeit mit den USA geschehen.
Das neue Europa und der Nahostkonflikt
Die Europäer haben sich im Laufe der Jahre einen gemeinsamen soliden Standpunkt zum israelisch-palästinensischen Konflikt erarbeitet: die Anwendung der UNO-Resolutionen, die Zwei-Staaten-Lösung mit einem unabhängigen palästinensischen Staat und dem Recht Israels, in sicheren, von der internationalen Gemeinschaft garantierten Grenzen zu leben.
Die Parameter des israelisch-palästinensischen Konflikts haben sich seit dem Tod Arafats, dem Gaza-Rückzug und dem Ende der „Ära Scharon“ erheblich verändert. Nach dem Wahlsieg der Hamas im Januar 2006 ist eine konkrete Chance für eine verhandelte Regelung des Konflikts zunächst nicht zu erwarten. Frankreich und Deutschland verfügen aber beide über Möglichkeiten, in Zusammenarbeit mit anderen europäischen Staaten Friedensgespräche zu unterstützen. In der aktuellen Phase der Unsicherheit über die Zukunft der europäischen Institutionen rückt der exemplarische Charakter des deutsch-französischen Tandems wieder in den Vordergrund.
Der komplette Beitrag ist in ‚Internationale Politik’, Februar 2006 erschienen. Der hier veröffentlichte Text wurde für das DIGmagazin von Sebastian Gräfe bearbeitet.
Bild 1: „Welche Impulse für eine europäische Außenpolitik können vom deutsch-französischen Tandem ausgehen?“ © Europäische Kommission
